早在1989年，深圳在管理体制上将规划、国土两局合并，实现“规土合一”，使城市规划紧扣国土资源的合理利用[1]。随着城规与土规分立带来的管控矛盾的逐步显化，深圳通过机构合并产生的“规划合一”的正效应被周边城市所认识。2008年，河源以“三规合一”为目标，探索编制了广东省内第一个“三规合一”的城市总体规划；2009年，云浮创新规划行政管理机构，成立市规划编制委员会，统筹编制国民经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划[2]。河源的“通过规划来统空间”和云浮的“通过机构来统规划”，从各自不同的方向为广东的“多规合一”探路。2012年，广州开启了特大城市“三规”工作先河，通过强技术的支撑和制度的改革相结合，探索了一条相对成功的“多规合一”路径[3]。这一阶段广东开展的“多规合一”工作实践，是地方基于城市发展建设中遇到的实际问题而展开的尝试，重点是协调不同规划的差异和矛盾，背后驱动力是提升政府审批管理的效率和释放因“多规矛盾”而“沉淀”的空间资源。
的十八大以后，国家开始部署推动“多规合一”的试点实践。2014年，国家四部委联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，将28个市县作为试点开展空间规划改革。广东有佛山的南海区、肇庆的四会市和广州的增城区参与了国家的试点。2015年，国家《生态文明体制改革总体方案》提出要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；2017年，国家《省级空间规划试点方案》印发，选取海南、河南、福建等9个省份作为试点，编制统一的省级空间规划。
从工作演变的历程来看，“多规合一”实践是一项自下而上的发展过程，地方基于“朴实的”现实需求开启了多规合一的探索，这一工作的意义被广泛认知后，探索上升到了国家层面。国家开展的“试点”实践不再局限于“技术协调”，而是直指“多规冲突”背后混乱的空间规划体系，试图探索解决更深层次的矛盾。
1.2“多规合一”是多部门协同联动的社会实践
改革开放后，我国于1980年恢复城市规划制度，1987年建立以耕地保护为核心的土地利用规划制度，2007年设立国家主体功能区规划，由此形成了我国以城规、土规和主体功能区规划三大规划为主，还包含环境功能区规划、农业区划、海洋功能区规划等明目繁多的与空间利用相关的规划集合。这样，我国不同政府主管部门依据职责和管理需要编制了不同的涉及空间的规划，因此“多规合一”工作推进过程也是不同政府部门协同参与空间治理的社会实践过程。例如广州在推进“三规合一”工作过程中，成立了以市长为组长，规划、发改、国土等11个局委和12个区(县级市)为成员的“三规合一”工作领导小组，领导小组下设办公室，由市规划局、市发改委、市建委、市国土房管局参加，并通过“三上三下”的工作路径设计强化市、区联动[3]。
国家四部委“多规合一”试点工作推进过程中，建立了以市长挂帅，常务副市长主抓，由“领导小组-工作小组-专项小组”构成的三级工作组织，形成了“上下联动-部门共编-镇街参与”层层负责的工作机制，协调国土、住建、发改、环保、林业等多个部门。此外，在“多规合一”工作中，除了规划协调外，项目也是“多规合一”协调的重点工作内容之一，参与的部门则更为广泛。例如广东省四会市“多规合一”试点工作中就召开了70多次项目协调会，涉及20多个部门近100个相关规划，有效保障了近50项“十三五”重点项目的建设用地需求。政府部门在“多规合一”工作中的广泛参与性，让我们有机会了解到社会方方面面对空间的理解和需求方式。
某地“多规合一”试点工作涉及部门及规划资料数量示意图
1.3“多规合一”是围绕“一张空间蓝图”展开的改革探索
“多规合一”实践也是新技术应用和体制机制创新的改革探索。其中，技术的发展和手段的精准性是“多规合一”能够取得成效的重要保证。 针对不同空间类规划庞杂的技术体系，围绕“空间规划冲突”“用地分类不统一”等问题，通过前期城市的探索，经“多规合一”试点城市的进一步发展，逐步形成了一套“协调空间目标”“协调空间底图”“搭建数据平台”的通过新技术应用促进“合一”的“多规合一”路径。
例如河源在探索编制“三规合一”的城市总体规划时就重点围绕“统一数据和年限”“统一目标”“统一用地分类标准”“搭建‘三规’规划信息平台”等技术层面进行了一系列探索；四会市在“多规合一”试点工作中也通过统一坐标、用地分类、数据入库等技术协调工作，搭建空间信息平台，解决了各部门规划差异图斑6448个，涉及用地规模20.33平方公里，构建以城乡总体规划为统领，以控制线体系为原则，以近期建设规划为抓手的全域空间管控机制。
某地城规与土规建设用地冲突分析图（左）
某地城规建设用地与永久基本农田保护区冲突分析图（右）
某地土规建设用地与林地规划冲突分析图（左）
某地永久基本农田保护区与林地规划冲突分析图（右）
正是新技术应用在“多规合一”工作中的重要性，为了确保空间规划试点工作较快推进，2015年2月，广东省政府办公厅印发了《广东省“三规合一”工作指南( 试行) 》， 总结实践经验形成技术指南指导地方开展“多规合一”工作，成为全国第一个在省域层面制定“三规合一”技术指南的省份。
在规划的组织机构和建设项目审批流程改革方面，各地也积极开展了系列探索。例如，四会市在县级政府事权范围内，大力推进机制创新，成立了直属市政府的常设机构“多规合一指导中心”，负责空间规划编制的有关协调工作、组织开展涉及空间规划的审查、信息平台的更新和维护等。同时，围绕“审批效率低下”的问题，优化项目审批流程，探索形成了项目服务与项目审批“两个阶段”，立项、用地、施工、验收“四大环节”的方案，每一环节一个牵头单位，同一环节递交一次材料，极大的提升政府审批效能。这些制度探索为国家规划体系的改革积累了经验。
某地多规合一指导中心组织架构示意
某地建设项目审批流程优化方案示意
1.4小结
回顾历史，广东“多规合一”工作首先起步于地方，是城市发展建设过程中基于现实需求而产生的社会实践活动。“多规合一”自下而上的起源说明了它的出现有其内在的必然性。这种必然性通过国家层面的试点，最终反应在国家空间规划改革的精神上。《若干意见》指出，“实现‘多规合一’，是中央、国务院作出的重大部署。” 至此，“多规合一”实践的社会意义已在国家空间规划改革的顶层制度设计上得以彰显。
然而，回顾多年前的“多规合一”工作，它的意义不仅是看到这项工作的必然性。“多规合一”工作的过程，也是我们透过社会与国土空间的关系认识国土空间的内在本质的过程。空间管理“规划打架”背后的部门事权设定并不是毫无逻辑可言，正是“多规合一”的工作实践，让我们认识到了 “多规合一”的必然性来自于国土空间在物质上的“唯一性”属性，而“多规合一”工作过程中部门参与的广度和技术要求的精度，更让我们认识到国土空间的“复杂性”。
02
从“多规合一”实践
看国土空间的“唯一性”
政府从管理有效性的角度，设置了不同的部门对某类事务进行专门化的管理，这种管理模式投射到空间利用上，就出现了空间治理面临“九龙治水”的状况。这种状况出现矛盾时就是“规划打架”。“规划打架”在省部层面只是文本在打架，但在地方层面，导致的问题却是实质性的——建设项目落不了地。正是国土空间“唯一性”这一特征，让地方政府首先启动了“多规合一”工作。
2.1问题溯源：土地物质属性的“唯一性”
一个地方的社会经济活动，总是发生在其“国土空间”上的，国土空间是由自然地理环境和人类社会活动相互作用构成的人地耦合系统，其中自然地理环境是国土空间的基底[4]。 土地作为国土空间的基础组成部分，是开展各类国土空间开发保护活动最直接的物质空间载体，天然具备“唯一性”特征，具体表现在以下两个方面：
一是自然属性的唯一性。土地作为自然物，在地质、地形、气候、光照、水土等自然条件的综合作用下，形成自身特定的、在一定时间内保持稳定的物质属性。这种属性是天然赐予的，土地所处的环境及其物质构成不同，相应的自然属性也就不同，由此造成土地资源的原生性差异[5]。
二是地理区位的唯一性。这种唯一性包含两个方面：每一块土地的绝对位置（即经纬度坐标）都是不可移动的，包括地面及其以上和以下的空间；各块土地之间相对位置（即可达距离）在一定的时空范围也保持固定，交通条件的改善可在一定程度上改变这种相对固定性，但由此又表现出新的相对固定性[6]。土地地理区位的唯一性决定了其在资本市场上的不动产属性，即无论土地产权如何转移，土地实体的空间位置都保持不变，这一属性实际上也成为区位理论的基础。
土地自然属性的唯一性孕育了差异化的土地资源禀赋和内生价值，土地地理区位的唯一性又将土地资源价值牢牢锁定在特定的空间坐标上，形成不可替代、不可移动的价值空间。因此任何对土地赋能、赋权的行为都不应跳出土地天然具备的“唯一性”去谈“多元性”和“混合性”。
2.2开发管控：“土地发展权”的社会性
由于土地的不可分离属性，对土地开发利用过程往往会对外部产生溢出效应，它可能是正效应，也可能是负效应。负效应发生的话，将对临近土地的价值造成损害。由于土地权利人在对土地的开发利用具有自利性的特点，于是，在工业革命后，英国首创了与土地所有权相分离的“土地开发权”，通过规划许可制度赋予土地开发权，以确保土地开发与公共利益不相违背。这样，土地的价值一方面来源于土地的自然与地理区位属性，另一方面则更多来源于人们赋予土地的空间发展权利[7]。正因土地在物理条件上具备天然的“唯一性”，才愈发突显出土地发展权的珍稀性和排他性。因此，土地权属边界的界定和土地用途的合理配置就显得尤为重要。
我国1982年宪法正式确立了我国土地公有的所有制制度。1988年通过对宪法进行修正，实行了土地所有权和土地使用权“两权分离”。国有土地使用权的有偿使用使得土地用途管制制度在我国被采用。土地用途管制制度是通过国家公权力，规定土地用途、明确使用条件，规范各类主体必须按照规定的用途和条件来使用土地的制度[8-9]。土地用途管制本质上是把发展权与土地所有权分离，对“土地发展权”在空间和功能上进行分配，管制的要求与条件是设定土地发展权的法定依据[10,11,12]。
由于土地物质属性的“唯一性”，这种附加在土地上的使用条件在一定时限内都应当是“唯一”的，这就势必要对土地的空间坐标、属性特征以及人们的利用行为等内容进行明确、排他的界定，形成一张土地开发建设活动准则图，以维护土地权利人的合法权益，同时使政府管制权的权威性得到有效保障。但是，由于土地用途的管制是通过国家代表社会来行使，而国家，是由不同尺度的权利代表所构成的集合[13]，这就可能产生土地用途管控主体的“多一性”与土地物质属性的“唯一性”的矛盾。
2.3现实困境：“多一性”与“唯一性”的矛盾
虽然我国现行的法律法规体系中并未明确提出“土地发展权”的概念，但其一直隐性存在于以土地用途管制为核心的各类空间规划和配套管理体系中[14]。从我国的政策制度框架和土地发展权转移实践来看，土地发展权主要通过政府规划管理行为产生，由此形成“规划上的土地发展权”[15-16]。在实际的规划管理工作中，各行政部门根据自身职能和相关法规制定了涉及空间领域的多种规划，并对土地提出不同的用途管制需求，形成碎片化的空间管控政策。
如《土地管理法》要求编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；《城乡规划法》规定城市和镇应当依法制定城市规划和镇规划，将规划区内建设用地性质、基础设施和公共服务设施用地等内容作为规划的强制性内容；《森林法》规定县级以上人民政府林业主管部门应当编制林业发展规划，要求对公益林实施严格保护；《水法》规定按照流域、区域制定水资源规划，划定饮用水水源保护区进行严格保护。
土地用途管制主体的“多一性”之下，空间管理权限“条块分割”现象严重，同一地块会被不同部门赋予不同甚至相互矛盾的“责任”和“权益”[17]，最突出的表现就是引领和管控空间开发建设的城市总体规划、土地利用总体规划冲突图斑众多，如广州“土规”与“城规”建设用地差异图斑达到29.4万块，面积约935.8平方公里，加大了实施统一化国土空间用途管制的难度。这种冲突还体现在土地确权工作中，由于各部门管制手段的差异和部门间信息沟通不畅等原因，对同一地块相关部门可能同时发放了林权证、土地承包经营权证、集体建设用地使用权证等多个法律证书，造成土地权属的空间冲突[18]。
土地物质属性的“唯一性”要求土地用途管制的结果要具备“唯一性”，以使土地获得清晰无争议的发展权，而空间规划的核心任务和目标是通过公权力配置土地发展权，将土地所承载的一系列权益责任落实到空间上。这两个“唯一性”构成了“多规合一”实践工作的逻辑起点，“多规合一”本质上就是立足土地物质属性的“唯一性”特征，在各级政府不同战略政策之下，顺应土地用途管制的“唯一性”要求，运用一系列规划政策工具，变“多一性”的土地空间管控为 “唯一性”，以提高国土“空间效益”的过程。
03
从“多规合一”实践
看国土空间的“复杂性”
回顾“多规合一”实践，各地在开展“多规合一”时都成立了以市领导为组长的多部门联动工作组织，参与的部门繁多。设计单位从业人员专业背景从最初单一的城市规划与设计专业或单一的土地资源管理专业，逐渐走向城乡规划、土地管理、人文地理、地理信息工程、经济、生态、自然地理、市政工程、防灾减灾等多类型、多专业的复合队伍。面向复杂的城市巨系统，单一专业视角主导容易出现方法失效、工具不适的局限性，多专业参与反应了空间问题的复杂性，如何协调平衡关注点迥异、甚至互相冲突的各个专业，既是“多规合一”工作过程中棘手的技术问题，更是国土空间利用的“复杂性”之体现。
空间规划涉及社会经济、空间布局、土地利用、生态环境等不同领域的专业规划[19]，各类规划共存的本质是空间叙事逻辑复杂性的表象。从“两规”“三规”到“多规合一”的试点实践，是从简单分权管制到协同治理的复杂过程。各个部门要从各自规划各自管理的“九龙治水”，到围绕各自职能进行沟通规划和协同管理的“一张图”治理；要从各自的静态蓝图到实施中的动态联动调整。
3.1事权的复杂性：从简单分权到协同治理
土地发展权的管控是各类各级空间规划关注的实质性内容，“多规”矛盾背后的核心逻辑是不同相关主体围绕土地发展权的配置展开的博弈[20]。其中，划定控制线形成特定管控区域是各有关部门进行空间管控，谋求规划话语权的核心手段。这样，在每一片国土空间里，都可能存在各种看不见的线，而每一条线的背后，都有各自自我愈合的逻辑。列斐伏尔认为空间是社会的产物[21]。 空间就是社会，社会有多复杂，空间就有多复杂。
以广东省为例，经梳理，在2018年国务院机构改革前，与部门事权对应的空间管控线主要有16条，分为三类：一是与生态保护相关的控制线，主要包括生态控制线、自然保护地、公益林、林业生态保护线、生态严格控制区、饮用水水源保护区、畜禽养殖禁养区、河道管理范围等8条控制线，涉及规划、林业、生态环境、水利等4个部门；二是与农业生产相关的控制线，主要包括高标准农田、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区等3条控制线，涉及农业农村、农垦等2个部门；三是与城镇建设相关的控制线，主要包括城市绿线、蓝线、紫线、黄线（“城市四线”）、工业用地控制线等5条控制线，涉及规划、住房城乡建设、工业和信息化等3个部门。各类空间要素的管控职能分散于规划、环保、农业、林业、水利等众多部门，不同部门对同一空间往往赋予了不同的发展权，而且涉及复杂的央地事权关系。地方政府在推进“多规合一”改革工作过程中，承担着横向协调和纵向协调双重职责，这个复杂的过程既涉及到不同部门的空间规划，又涉及各个部门的日常审批事权，虽然行政和时间成本极高，但这些事前的投入所获得的土地用途管制的“唯一性”，相对于地方的发展所产生的价值依然是值得的。
表：“多规合一”改革涉及的各类空间管控线和管理事权梳理
“多规合一”试点工作所进行的实践，是一种深化改革的实践，是规划、发改、环保、海洋、农业、林业、水利、交通等多部门基于空间利用的横向协同创新，也是国家、省、市、县、乡镇纵向管理机构基于空间管理的同步改革实践。试点所形成的空间规划管理需要厘清各层级政府的空间管理事权、打破部门藩篱和整合各部门空间责权的认识已成为共识，这种共识在机构改革对空间规划事权的调整已有显现。
3.2实施的复杂性：从静态蓝图到动态调整
从公共管理的角度来看，空间规划是由政府实施的、对空间资源进行安排的公共政策，其权威性和严肃性的本质决定了空间规划要具有一定的刚性，以确保对空间资源的利用保护相对稳定，为土地投资提供可预期收益的保障，从而达到社会、经济和生态等方面的管治目标。而未来的不确定性则要求规划具有可动态调整的弹性，以应对未来难以预期的某些变化，从而提升空间规划在实施过程中的适应性和可操作性。过去静态蓝图式的规划已难以应对国际国内社会、经济和生态方面层出不穷的变化。因此，好的规划，应是“从终极蓝图到动态规划”[22]。
从“多规合一”的实践工作来看，实现空间规划从“静态蓝图到动态规划”是一个“难度系数”十分高的工作。
在时间维度方面，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划规划年限分别为5年、15-20年、10-15年，时间上的显著错位导致“三规”协调难度高。发展规划具有最高法定地位，城市总体规划、土地利用规划需要进行衔接。发展规划变化频度最高，城市总体规划实际上需要在规划年限内每五年新编近期规划予以衔接，土地利用规划看似刚硬的指标管控屡屡因发展规划的重大项目而修改，每年都有或多或少的规划调整。
04
结 语
“多规合一”工作缘起于解决“规划打架”的问题，是城市发展建设过程中基于现实需求而产生的社会实践活动。“多规合一”自下而上的起源说明了它的出现有其内在的必然性，这个必然性来自于国土空间所在物质上的“唯一性”属性。“多规合一”并不是简单地把各类规划叠加整合集成在一张图上的机械性工作，工作过程中部门参与的广度和技术要求的精度，让我们认识到了国土空间的“复杂性”。
“多规合一”试点工作推动了国土空间规划体系的建立，但它的意义不局限于此。《中共中央关于深化和国家机构改革的决定》指出，“要以‘多规合一’来解决国土空间的开发保护格局问题和面向高质量发展的空间治理问题”。而《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》则提出，“以‘多规合一’为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动‘多审合一’、‘多证合一’”。因此， 国土空间规划体系的建立，不是“多规合一”的终点，而是新的起点。“多规合一”的精神和试点中获得的知识，将在新的国土空间治理中发挥重要的作用。
在国土空间规划的编制中，“多规合一”的精神要求在“五级三类”中各个层级、各个类别的规划，都要合一到“生态文明思想”这一目标上，合一到“国家国土空间开发保护格局”上，最终形成相互贯通的“一张图”；而在管理上， “一个思想，一个格局，一张图”的“一”，将是“多”——“多级规划”、“多类规划”的依据。当然，正如“多规合一”试点工作所显示的那样，由于国土空间的“复杂性”，要实现“多与一”和“一与多”的双向、动态的统一，是一个与国家治理现代化的进程密切相关的过程，不会“一蹴而就”，需要各界规划人士“持之以恒、久久为功”。
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本文来源：南粤规划
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